Por Dra. Zaida Alicia Lladó Castillo
Creo que mucho de lo que sucede en el Senado en este momento, es ignorado por los mexicanos y como siempre, los que quieren sacar el mayor provecho de ello son los clásicos “contreras”, que como buenos “oportunistas”, otra vez pretenden confundir a la ciudadanía con sus conjeturas sobre lo que ellos interpretan una posición “vende-patrias” por parte del Gobierno Federal. Cosa que para mi punto de vista, está muy lejana de ser cierto, pero no soy yo la que tiene que decidirlo.
Por eso me permito exponer los principales argumentos que contiene el pre dictamen en materia energética, que ya han discutido las comisiones unidas y que hoy se reflexiona en ellas en el pleno del Senado de la República. Y al respecto hay que hacer una recopilación de lo que ha venido sucediendo:
Los senadores integrantes de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Energía y Estudios Legislativos Primera -encargadas de dictaminar la reforma energética- iniciaron el fin de semana la discusión con un pre-dictamen elaborado en gran parte por senadores del PAN y del PRI y sus aliados; ¿y porque sólo por estos dos partidos? Por la simple y sencilla razón de que los partidos PRD, PT y Convergencia, se han cerrado a no aceptar nada sino se eliminan del dictamen las reformas a los artículos 27 y 28 constitucionales. Es decir la clásica postura de: “o me dan todo lo que pido o no los apoyo en nada”.
Por lo tanto, el avance no se puede detener por posturas caprichosas y cerradas. Y la discusión a fluido sobresaliendo en la misma los legisladores del PRI, Panal, Verde y PAN. Y si dentro de esta discusión se han recogido, discutido y agregado las iniciativas del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, es porque enriquecen y dan consistencia a lo propuesto del Gobierno de la República y porque, para eso es una iniciativa…para ser revisada, enriquecida, consensada y aprobada por la mayoría de este pleno. Finalmente el producto es de todos y no de alguien en particular.
El pre-dictamen contempla reformas, no totales sino parciales a los artículos 25 (modificaciones a los párrafos cuarto, sexto y octavo), 27 (el párrafo sexto) y 28 (los párrafos cuarto y sexto) de la Constitución; y con la adición de un párrafo séptimo al artículo 27 constitucional.
Así que por lo pronto, no es quitar el valor de los artículos ni mucho quitar su esencia soberana y menos eliminarlos, sino adecuarlos a las nuevas condiciones que México tienen y aspira en el presente futuro en esta materia. Pero vamos a detener el análisis todavía más a detalle:
A) El artículo 25 constitucional contempla por sobre todo: la propiedad del Gobierno de la República, el apoyo de las empresas y las actividades particulares:
a) – Propiedad del Gobierno Federal.-“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan.
“Tratándose de las actividades a que se refiere el artículo 28 de esta Constitución en materia de electricidad, petróleo y demás hidrocarburos, la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como su régimen de remuneraciones, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad y transparencia con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar”.
b)- Apoyo a empresas.-“Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente”.
c)- Actividades de particulares.-“La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución”.
B) El artículo 27 constitucional contemplará:
a) – Electricidad, minerales y algunas concesiones.-“En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones”.
“Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radioactivos no se otorgarán concesiones”.
“Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica”.
b) – No habrá concesiones, pero sí asignaciones en materia petrolera.- “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares”…
C) El artículo 28 constitucional contemplará:
a) – Exclusividad del Estado no constituirá “monopolios”.-“No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional y el servicio público de transmisión y distribución de electricidad; y, las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia”.
b) – Creación del Fondo Mexicano del Petróleo.-“El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos”.
D) Los 21 artículos transitorios, las principales reformas contemplan:
a) – Transformación de Pemex y CFE en empresas productivas del Estado.-“Transitorio Tercero. Las leyes establecerán la forma y plazos para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el presente Decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que reforma por virtud de este Decreto”.
b) – Modalidades de contratos.-“Transitorio Cuarto. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del presente Decreto, entre ellas, regular las modalidades de contratación, que podrán ser: de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia, para llevar a cabo, por cuenta de la Nación, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, incluyendo las que puedan realizar las empresas productivas del Estado con particulares, en términos de lo dispuesto por el artículo 27 de esta Constitución. En cada caso, el Estado definirá el modelo contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la Nación.
“La ley establecerá las modalidades de las contraprestaciones que pagará el Estado a sus empresas productivas o a los particulares por virtud de las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos que hagan por cuenta de la Nación. Entre otras modalidades de contraprestaciones, deberán regularse las siguientes: I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un porcentaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de producción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de licencia, o V) cualquier combinación de las anteriores. La Nación escogerá la modalidad de contraprestación atendiendo siempre a maximizar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de largo plazo. Asimismo, la ley establecerá las contraprestaciones y contribuciones a cargo de las empresas productivas del Estado o los particulares y regulará los casos en que se les impondrá el pago a favor de la Nación por los productos extraídos que se les transfieran”.
c) – Atribuciones para la CNH, la Secretaría de Energía y la Secretaría de Hacienda.-“Transitorio sexto… En la migración de las asignaciones a contratos, cuando Petróleos Mexicanos elija contratar con particulares, a fin de determinar al particular contratista, la Comisión Nacional de Hidrocarburos llevará a cabo la licitación en los términos que disponga la Ley. La Ley preverá, al menos, que la Secretaría del ramo en materia de Energía establezca los lineamientos técnicos y contractuales, y que la Secretaría del ramo en materia de Hacienda será la encargada de establecer las condiciones fiscales. En estos casos, la administración del contrato estará sujeta a las mismas autoridades y mecanismos de control que aplicarán a los contratos suscritos por el Estado”.
d)- Preferencia para actividades de exploración y extracción.-“Transitorio Octavo. Derivado de su carácter estratégico, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, a que se refiere el presente Decreto se consideran de interés social y orden público, por lo que tendrán preferencia sobre cualquier otra que implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a aquéllas. La Ley preverá, cuando ello fuere técnicamente posible, mecanismos para facilitar la coexistencia de estas actividades con otras que realicen el Estado o los particulares”.
e)- Transparencia en otorgamiento de contratos.-“Transitorio Noveno. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico, a fin de establecer que los contratos que el Estado suscriba con empresas productivas del Estado o con particulares para llevar a cabo, por cuenta de la Nación, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, serán otorgados a través de mecanismos que garanticen la máxima transparencia, por lo que se preverá que las bases y reglas de los procedimientos que se instauren al efecto, serán debidamente difundidas y públicamente consultables.
“Asimismo, la ley preverá y regulará: a) Que los contratos cuenten con cláusulas de transparencia, que posibiliten que cualquier interesado los pueda consultar; b) Un sistema de auditorías externas para supervisar la efectiva recuperación, en su caso, de los costos incurridos y demás contabilidad involucrada en la operación de los contratos, y c) La divulgación de las contraprestaciones, contribuciones y pagos previstos en los contratos”.
f)- Cuidado del medio ambiente.-“Transitorio Décimo Séptimo. Dentro de los trescientos sesenta y cinco días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico, para establecer las bases en las que el Estado procurará la protección y cuidado del medio ambiente, en todos los procesos relacionados con la materia del presente Decreto en los que intervengan empresas productivas del Estado, los particulares o ambos, mediante la incorporación de criterios y mejores prácticas en los temas de eficiencia en el uso de energía, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto invernadero, eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generación de residuos y emisiones, así como la menor huella de carbono en todos sus procesos. En materia de electricidad, la ley establecerá a los participantes de la industria eléctrica obligaciones de energías limpias y reducción de emisiones contaminantes”.
Luego entonces…lo anterior me deja claro, que la intención del Gobierno Federal y de la labor del Congreso de la Unión es de que: a) los hidrocarburos y subsuelo se conserven irrestrictamente como propiedad de la Nación; b) en el caso del Petróleo, se darán paso a contratos con particulares y así deberá afirmarse en las asignaciones. c) las leyes secundarias establecerán los criterios para que queden aseguradas: la soberanía, la autonomía de las decisiones en la administración de la empresa, la pulcritud en el manejo de las utilidades y el marco legal en que se operaran los contratos, su cumplimiento y también la anulación de los contratos en caso de que se violen o alteren sus condiciones.
Pero igualmente, si lo se busca es la inversión mayor en el menor tiempo posible y que la utilidad se destine al mejoramiento de la economía y el desarrollo social del país, México debe aprovechar la coyuntura, que como dijera recientemente el Dr. Francisco Gil Villegas M., Investigador Titular del Colegio de México, en su conferencia : «Modernización y desarrollo político: una visión alternativa desde el enfoque institucionalista», organizada por la Subsecretaria de Desarrollo Político de la Secretaría de Gobierno Estatal: “Irán, está regresando a la OPEP y le llevará más o menos uno o dos años en recuperar sus antiguos clientes, lo que debemos aprovechar –y es lo que hace urgente la reforma–, para explotar, producir y vender petróleo y en ese tiempo se afiance en el Mercado Internacional, antes de que Irán, haga la competencia desleal porque seguramente bajará los precios, en virtud del tamaño de sus reservas”. Lo que se me hace muy acertada y oportuna su afirmación.
Además se tiene que pensar que si el Petróleo es un recurso que se puede agotar y además codiciado por las grandes potencias, peor sería que se impusieran sobre nosotros (nuestros vecinos u otras naciones) y al rato, los veamos instalados sin ningún marco legal que nos proteja sacando el crudo de aguas nacionales o de territorios en donde ellos saben que existen yacimientos altamente redituables. Por lo tanto, el riesgo existe, pero peor será correr un riesgo sin formas de negociación y menos sin dinero para poder responder a los principales problemas y necesidades de la Nación.
Y eso es un mecanismo de elección racional (rational choice), de buscar que en la toma de decisiones se opte por la alternativa que en prioridad dé mayor rendimiento y asegure la mayor utilidad en el menor tiempo posible.
Gracias y hasta la próxima
Editorial
